概念研究

1 EOD文献综述：国外城市XOD，国内生态设施

EOD理念最早源于国外的城市开发规划。1971 年英国学者麦克哈格（Ian Lennox McHarg）在《设计结合自然》一书中将“生态环境理念”第一次完整地引入城市规划之中。随后，1999 年美国学者霍纳蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建设“生态优先”的思想，将原先单纯强调保护的模式转变为“利用生态引导区域开发”，成为EOD 城市发展模式的雏形。

21世纪后，为满足现代城镇发展多种需求，“XOD模式”随之兴起。包括TOD（交通导向）、EOD（生态导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）等多种模式。但此阶段，TOD为“XOD模式”的主导类型，其它模式未被大范围推广。

此时，国内生态领域聚焦在生态基础设施（Ecological Infrastructure）建设方面。以北京大学景观规划教授俞孔坚、李迪华等学者为代表，主张以“生态基础设施优先”的城市发展模式，维护生态环境的连续性和完整性。

EOD国内开发规划政策。首先，国家总体层面通过“生态文明体制+现代环境体系+产品价值实现”，构建完整的顶层制度，也为EOD模式的推进提供国家级政策保障。

其次，部委专项的政策闭环：“政策组合拳+共两批试点+财政工具箱”标志着我国EOD模式正式进入实施阶段。

最后，地方落实层面，以EOD实操落地项目，其通过“地方政策支持+明确实施主体”等手段，解决EOD项目“最后一公里”的落地问题。

2 EOD概念演变：范围+内容+模式

一是范围从“城市”到“城乡”。受国外城市规划理念影响，2018年生态环境部下发《“放管服”改革意见》，第一次正式提出EOD理念，将其定义为在“城市片区”的一种开发模式。2020年国家发改委发布《培育增长极意见》，扩大EOD模式拓展范围，不再局限于城市地区。

2021年中办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴》，将山水林田湖草生态保护修复纳入农业农村范畴，并提出土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村。自此，流域EOD项目的主战场转向乡村地区，未来流域EOD项目的实施场景将更加多元化。

二是内容从“生态”到“生态+产业+环境”。在产业反哺方面，以2020年国家发改委发布《培育增长极意见》为代表，强调产业导入，实现产业与生态共融。在生态项目深化方面，2021年生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》中，丰富EOD中的生态内涵，强调生态与环境并重，并将EOD模式的英文全称从“Ecology-oriented Development”改为“Eco-environment-oriented Development”。

三是类型上从“单一设施建设”到“整体开发模式”。2020年生态环境部发布的《试点通知》，让EOD理念从最初仅聚焦在生态基础设施的单一工程建设，扩展到面向区域的一种开发模式。

3 EOD核心定义：融合+一体+反哺

现阶段被行业所接受的EOD定义，出自2020年生态环境部发布的《试点通知》：

“EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

具体来看，EOD的定义包含三项核心要点。一是“融合”：肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是“反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。

4 EOD生态分类：七大生态类型

结合目前已掌握的相关文献研究，在相关政策中，尚未对EOD中“生态环境类型项目”分类进行阐述。通过三部委发布第一批EOD试点名录进行研究，将其涉及的生态项目类型进行分类，以便为后续EOD项目研究提供基础。

因此，EOD的生态环境类型分为七大类十五小类。其中，七大类为：水环境综合治理、流域综合治理、矿山修复、环境综合治理、荒漠化治理、农村人居环境整治、固体废物防治。

表2-1    EOD生态环境类型项目分析表

5 EOD产业分项：三项产业分类

不同于生态类型项目，产业项目的分类则有明确的官方界定。2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》中，不仅对EOD项目的产业选择原则进行描述，也对产业类项目进行界定，并明确其细分行业，表明生态环境部对产业的足够重视。

其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”。

而产业类项目包括三种，分别是生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源。其中，前者细分为生态农业、旅游、康养；中者细分为数字经济、洁净医药、电子元器件；后者细分为“光伏+”、生物质能利用。

图2-2  EOD产业类型项目

6 EOD投融模式：六种投融资模式

生态环境部发布《试点通知》，强调投融资模式创新，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。并给出六种投融资模式，包含探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷。

总结思考

顶层架构需协同：环境部快踩油门，资源部慢踩刹车

EOD试点推广已经进入第三个年头，梳理现有EOD相关系列政策文件，可知：大部分文件均由生态环境部牵头、多部委持续跟进，国开行等国家政策性金融机构支持，但未见自然资源部的明确表态。

这可能会对后续EOD落地产生潜在问题，如生态环境部已明确将砂石的特许经营权作为矿坑和流域EOD项目中的重要平衡资金来源，但砂石的所有权却在自然资源部的管辖范畴。由此，可能形成一种特殊现象：在EOD这趟高速行驶的列车上，生态环境部快踩油门，而自然资源部可能在慢踩刹车。

因此，期待国家后续还需要进一步完善顶层架构，避免自然资源所有权和使用权之间的分离，为EOD项目顺利实施奠定更坚实的基础。

转化机制要探索：生态产业各自难，相互反哺路漫长

虽然《试点通知》提出，EOD模式中的生态治理项目和产业项目应“统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化”，但目前真正具备反哺能力的产业项目还未进入实现阶段。

一是大多数产业培育周期较长，自身经营性收益难以预测、投资收益难以确保，故对生态项目的反哺具有较大不确定性；二是生态治理项目资金投入大，动辄数亿甚至数十亿，而能够实现资金平衡的产业项目屈指可数。

因此，EOD项目要算好整体账、长远账、综合账。既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要充分考虑生态环境质量改善的外部经济性，更重要的是搭建好生态价值和经济价值的相互转化机制。

投融模式待创新：投融模式选项少，试点探索新模式

《试点通知》所提出的六大投融资模式，表明生态环境部用足现有投融资工具的期望。但是，上述六大模式存在一系列问题，实际可选项甚少。比如，政府债券和政府与社会资本合作是否属于同一个层次的概念；再比如，组建投资运营公司是否属于投融资模式。

此外，目前EOD项目回报机制尚不明确，上述六大模式能否实现“融投管退”的闭环要求，还未可知。因此，亟需通过试点项目的先行先试，寻找适合EOD闭环逻辑的新型投融资模式。

产业运营宜关注：工程主体需谨慎，产业运营要关注

值得注意的是，EOD定义中已明确提出“特色产业运营为支撑”的内容。而EOD项目要求生态项目与产业项目作为一个整体，由一个市场主体一体化实施，这就要求实施主体既懂工程，又懂后期产业布局与运营。

实施主体充分考虑前期工程投入与后期运营收益的一体化，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，通过产业导入获得运营收入，建立长效的反哺机制，真正形成后期产业经济收入弥补前期公益性投入的一本账。

因此，纯工程性不参与运营的主体进入实施EOD，需要谨慎对待。

参考文献：

[1] 中华人民共和国生态环境部科技与财务司. 一图读懂EOD模式与试点实践[EB/OL]. https://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/202112/t20211214_964030.shtml, 2021-12-14

[2]伊恩・伦诺克斯・麦克哈格.设计结合自然[M].芮经纬,译.天津:天津大学出版社,2006. 

[3]详见《全国PPP综合信息平台管理库项目 2021年半年报》，载https://www.cpppc.org/jb/1000863.jhtml。最后访问日期：2021年8月15日。

[4] 贵嵩林. EOD模式介绍及投资机会探索[R].北京：中建政研集团信息咨询中心，2022.

[5]欧阳辉. 生态环境为导向（EOD）创新性项目组织实施方式的实践探讨[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210527/1154900.shtml, 2021-05-27

[6]林晓东. EOD模式：前途光明任重道远的生态环境导向的开发模式[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210429/1150239.shtml, 2021-04-29

[7]中交和美环境生态建设有限公司. 生态文明建设“执牛耳”者——EOD模式解读（1）[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/rb1mnw1zrQnxw1AEzz6_eA, 2